Qual é a abrangência do Consultivo na Administração Pública?
Diante da variedade de temas com que trabalham, membros do Executivo e Legislativo nem sempre possuem o conhecimento aprofundado que algumas áreas requerem.
Com isso, leis são criadas e decisões tomadas, mas que acabam entrando em conflito pelas esferas de atuação, ou por inconstitucionalidade, e são levadas à Justiça para serem resolvidas. Neste caminho, o Consultivo na Administração Pública tem se destacado em Procuradorias modernas, com o objetivo de reduzir o desgaste de mão de obra e de recursos locais.
No Anuário da Justiça de São Paulo, publicado pelo site Consultor Jurídico (Conjur), o número de ações de inconstitucionalidade julgadas pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) triplicou no ano de 2018, em comparação com 2012. De acordo com o levantamento, 85% das leis violaram a Constituição Estadual.
Entre os casos mais recorrentes levados ao Órgão Especial do TJSP estão:
- a criação de cargos em comissão por prefeituras e câmaras municipais;
- vantagens para servidores;
- alternativas para driblar a exigência de concurso público para contratar funcionários.
Separação dos Poderes é violada
Já o Anuário da Justiça do Rio de Janeiro listou que 80% das leis questionadas no TJRJ foram julgadas inconstitucionais. Elas demonstram o conflito de atuação entre o Legislativo e o Executivo e de definições que caberiam ao Estado ou à União. Com isso, entidades sociais entraram na Justiça para questionar as decisões.
Por meio do Consultivo na Administração Pública, é possível agir com embasamento sobre as leis e normas que cabem ao Executivo. Uma Procuradoria pode construir o posicionamento do município ou Estado como forma de evitar futuros litígios. Este trabalho tem eficiência ainda maior quando há padronização do Consultivo nas decisões sobre diversos temas.
Um exemplo recente da atuação conflituosa entre Executivo e Legislativo foi a análise sobre o uso e parcelamento do solo da cidade do Rio de Janeiro. Segundo o Órgão Especial do TJRJ, é uma atribuição da Prefeitura administrar a utilização e a ocupação do território. Assim, não caberia ao Legislativo apresentar qualquer proposta.
O Executivo, junto com a Procuradoria do Estado, questionou a Lei Complementar 188/2018, que trata sobre o loteamento da cidade e a legalização de construções residenciais. Dessa forma, a decisão do TJRJ foi de inconstitucionalidade da LC, pois viola a separação dos poderes. Além disso, ocupações clandestinas poderiam ser regularizadas pela legislação acessória, segundo observação da relatora do caso, desembargadora Katya Maria Monnerat.
Em Procuradorias segmentadas, o Consultivo na Administração Pública desempenha importante papel, assim como o Contencioso. Ambos os setores podem dar suporte ao prefeito ou ao governador sobre as atribuições do Executivo e indicar como garantir o melhor funcionamento da máquina pública como forma de atender à sociedade.
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Quais as razões do conflito entre Legislativo e Executivo?
Com essa interferência de atuação entre os poderes, o levantamento do Anuário da Justiça de São Paulo aponta quais são as principais motivações para os questionamentos na esfera judicial:
- violação à separação dos poderes;
- falta de previsão no orçamento;
- violação ao princípio de razoabilidade;
- vício de iniciativa;
- falta de participação da população.
Além da interferência entre os poderes, outro ponto que resulta na inconstitucionalidade é a abrangência de uma decisão. Há casos de leis ou decretos municipais sobre pontos que, na verdade, competem ao Estado ou à União.
Em 2017, por exemplo, as cidades paulistas de Socorro, São Manuel e Bauru tentaram proibir a queima de fogos de artifício. No entanto, o tema está sujeito à fiscalização do Exército, pois se trata de comércio e uso de material bélico.
No ano seguinte, a cidade de São Paulo também tentou proibir a queima e soltura de fogos ruidosos. Na ocasião, a Associação Brasileira de Pirotecnia (Assobrapi) entrou com pedido de liminar com a defesa de que a decisão seria da esfera do governo federal. A lei foi suspensa pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em abril do ano passado.
Expertise dos procuradores auxiliam o governo
Os conflitos denotam como o Executivo precisa de especialistas que ofereçam suporte técnico para a tomada de decisões. Cabe, assim, aos procuradores contribuírem com sua expertise do Consultivo na Administração Pública. Em Procuradorias e Autarquias modernas, que contam com um sistema de gestão informatizado, pode-se criar uma biblioteca de teses e jurisprudências que reforcem o posicionamento do Executivo em cada temática.
O posicionamento ajuda a evitar que um cidadão ou instituição entrem com o mesmo pedido para obter uma nova interpretação ao ser avaliado por outro procurador. Ter uma resposta comum a questões similares dá mais celeridade na análise dos processos, levando em conta a proteção do Executivo.
No sistema SAJ Procuradorias, existe o Banco de Teses, em que é possível cadastrar manifestações e representações que endossam o conhecimento da instituição. O conteúdo pode ser compartilhado entre assessores e procuradores para ser utilizado em mais de um processo.
O sistema pode, inclusive, receber comandos para sugerir peças e documentos ao fazer a leitura inteligente de um processo que chega à Procuradoria. A análise e decisão, contudo, é submetida ao procurador.
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Como pode ser a contribuição do Consultivo na Administração Pública?
Além de proporcionar organização e disponibilidade de documentos para que os procuradores se manifestem de maneira uniforme sobre os temas, uma ferramenta de gestão possui outras funcionalidades ao Consultivo na Administração Pública:
Expertise: um programa específico para Procuradorias e Autarquias é capaz de fazer a leitura e o encaminhamento inteligente de processos aos procuradores. É possível estabelecer critérios para a distribuição por pesos, como relevância, prazo e a área de conhecimento do servidor. Quando a instituição considera a especialidade do procurador, a biblioteca de peças e jurisprudências se torna mais robusta para a redução de litígios.
Solicitação de prorrogação de prazo: esta é uma das funcionalidades do programa atribuídas somente ao módulo Consultivo no SAJ Procuradorias. No caso, o procurador pode pedir um novo prazo, propor a data para a entrega do parecer e justificar a necessidade da alteração. A solicitação é enviada ao procurador-chefe, que pode deferir o novo prazo, fazendo com que a fila de pendência seja atualizada com a nova data.
Indicadores: é possível acompanhar, de forma qualitativa e quantitativa, os pedidos que chegam ao Consultivo na Administração Pública e antever futuras demandas ou propor melhorias na política pública do município ou Estado. Pode-se, por exemplo, saber quais as secretarias que mais pediram parecer da Procuradoria, quais os principais temas e se a manifestação foi enviada dentro do prazo.
Conclusão
Procuradorias e Autarquias modernas, que utilizam sistemas informatizados, têm uma participação mais estratégica nas atividades junto ao Executivo. Isso porque as tarefas repetitivas são desempenhadas pelo programa, enquanto procuradores podem se dedicar a uma análise jurídica mais criteriosa.
Como uma instituição em constante atenção aos deveres, regras e áreas de atuação do governo competente, a atuação pró-ativa do Consultivo na Administração Pública tende a prevenir conflitos entre Executivo e Legislativo.
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